Глава 3. Особенности государственного управления в области использования, защиты и охраны лесного фонда
Отнесение лесов к государственной собственности предполагает необходимость организации государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Россия — лесная страна и ее леса как важнейший возобновляемый ресурс и регулятор глобальных биосферных циклов имеют огромное экологическое, экономическое и социальное значение планетарного масштаба. Поэтому государственная лесная политика должна обеспечивать сохранение, эффективное использование и воспроизводство лесов в строгом соответствии с научно обоснованными экологическими рекомендациями и нормативами. Не секрет, что Российская Федерация оказалась неважным собственником лесов, занимающих почти 70% общей площади земель нашей страны. По масштабам производства лесной продукции и вкладу лесов в бюджетную систему она далеко отстает от развитых стран с рыночной экономикой. Опыт этих стран свидетельствует о том, что эффективность лесного сектора экономики определяется прежде всего качеством государственного управления лесами и грамотной организацией хозяйственной деятельности в них.
Под государственным управлением в сфере лесных отношений понимается деятельность государственных органов по обеспечению рационального использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов. Оно подразделяется на общее и специальное государственное управление.
Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов основывается на принципах:
— устойчивого развития, т.е. сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды;
— рационального, непрерывного, неистощительного использования лесного фонда в интересах Российской Федерации и ее субъектов;
— несовместимости реализации функций государственного управления лесным фондом с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины.
3.1. Правовые особенности
Государственное управление в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов является частью государственного регулирования правового режима земель лесного фонда.
Государственное управление лесным фондом осуществляют правительство РФ, органы исполнительной власти, органы местного самоуправления (органы общей компетенции) и специально уполномоченный федеральный орган управления лесным хозяйством. Так, если Правительство РФ определяет основные направления государственной политики в области лесного хозяйства, то Минприроды России в соответствии с положением о нем осуществляет разработку этих основных направлений, защиту федеральных интересов при регулировании использования, восстановления и охране лесов. Регулирование лесных отношений и связанное с этим использование земель осуществляются по следующим основным направлениям:
1) установление правового режима лесов и земель лесного фонда в форме отнесения лесного фонда к группам лесов и категориям защитности, а также перевода их из одной группы лесов или категории защитности в другую (ст. 55,60ЛК РФ и др.);
2) установление непосредственного целевого назначения конкретного лесного участка через предоставление его лесопользователям по лицензии, лесорубочному билету (ордеру), лесному билету или договору концессии (ст. 40-42,81ЛК РФ);
3) осуществление мероприятий, обеспечивающих выполнение лесопользователями своих прав и обязанностей, предусмотренных ст. 82и83, а также специальных обязанностей, введенных Лесным кодексом в связи с особенностями тех или иных групп лесов.
Данные мероприятия могут выражаться:
а) в подборе наиболее эффективных лесопользователей. Например, Кодексом предусмотрена возможность передачи участков лесного фонда через лесные конкурсы (ст. 35ЛК РФ), позволяющие подобрать наиболее способных для выполнения обязанностей лесопользования лиц;
б) в обеспечении охраны лесов, введения ограничений в целях ее обеспечения. Так, пребывание граждан в лесах, сбор дикорастущих плодов, ягод, грибов и т.п. могут быть ограничены, если этого требуют интересы пожарной безопасности, ведения орехопромыслового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства, а в лесах государственных природных заповедников и на других особо охраняемых природных территориях — в связи с установлением в них режимов лесопользования (ст. 86ЛК РФ);
в) в обеспечении свободы хозяйственной деятельности пользователей лесным фондом, связанной с использованием лесных ресурсов, устранении вмешательства, предусмотренного законом, в их законную деятельность;
г) в приостановлении или ограничении права пользования фондом в случаях нарушений лесопользователем требований лесного законодательства или других условий, предусмотренных в разрешительных документах;
д) в прекращении лесопользования досрочно, если лесопользователем допущены нарушения: систематические (более двух раз) нарушения лесного законодательства, нанесшие значительный вред лесному хозяйству, а также невыполнение лесопользователем лесовосстановительных и противопожарных мероприятий, несоблюдение правил пожарной безопасности в лесах (ст. 28ЛК РФ).
Регулирование лесных отношений государственными органами осуществляется через следующие основные функции:
а) ведение государственного учета лесного фонда (ст. 67ЛК РФ) и государственного лесного кадастра (ст. 68ЛК РФ), которое выражается в сборе сведений о правовом режиме лесного фонда, об экономических, экологических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда, делении лесов на группы и категории защитности и других данных о систематическом контроле за количественными и качественными изменениями лесного фонда и обеспечении долговременными сведениями о лесном фонде органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления и др.;
б) мониторинг лесов (ст. 69ЛК РФ), представляющий систему наблюдений, оценки и прогноза состояния и динамики лесного фонда в целях эффективного управления в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов и повышения их экологических функций;
2) планирование (программирование):
а) разработка совместно с субъектами РФ федеральных и региональных программ по рациональному пользованию лесным фондом, повышению доходности, продуктивности, экономической, экологической и социальной значимости лесов, обеспечению воспроизводства, охраны и защиты лесов, определение порядка их финансирования;
б) планирование расчетных лесосек, определение и утверждение расчетной лесосеки с участием органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (ст. 62ЛК РФ);
3) распределение и перераспределение участков лесного фонда, осуществляемые:
а) через прямые переговоры, лесные конкурсы, аренду, договоры концессии, проходящие в условиях гласности с учетом защиты интересов местного населения;
б) путем досрочного прекращения права пользования лесным фондом в случаях совершения нарушений, предусмотренных ст. 28ЛК РФ;
4) лесоустройство, которое включает систему мероприятий по обеспечению рационального использования лесного фонда, повышению эффективности ведения лесного хозяйства и осуществлению единой научно-технической политики в лесном хозяйстве. При лесоустройстве осуществляются: определение в установленном порядке границ участков лесного фонда и внутрихозяйственная организация территорий лесного фонда лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством, государственных природных заповедников, национальных парков, лесхозов образовательных учреждений высшего профессионального образования (ст. 72-74ЛК РФ);
5) контроль, задачей которого является обеспечение соблюдения всеми юридическими лицами и гражданами установленного порядка пользования лесным фондом, правил ведения лесного хозяйства, воспроизводства, охраны и защиты лесов, правил государственного учета и отчетности, а также иных правил и норм, установленных лесным законодательством (ст. 76ЛК РФ). Во исполнение лесного законодательства Правительством РФ Постановлением от 1 июня 1998 г. N 544 утвержденПорядокосуществления Федеральной службой лесного хозяйства России и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводства лесов;
6) охрану прав и законных интересов лесопользователей, которая осуществляется путем:
а) разрешения судами и арбитражными судами споров по вопросам лесопользования, воспроизводства, охраны и защиты лесов (ст. 109ЛК РФ), поскольку результатом такого разрешения является пресечение нарушений прав того или иного лица, а также их восстановление;
б) применения ответственности за нарушения лесного законодательства РФ путем применения административных взысканий и уголовных наказаний (ст. 110ЛК РФ); возврата занятых участков лесного фонда без возмещения виновному понесенных им затрат; взыскания сумм причиненного ими лесному хозяйству вреда и т.п.
Источник
73.Государственное управление в области охраны лесов.
Основные принципы государственного управления использованием и охраной лесного фонда:
-разделение функций распоряжения лесным фондом и функций его хозяйственного использования;
-непрерывное, не истощительное и рациональное пользование лесом;
-устойчивое развитие, что означает сбалансированное развитие экономики и улучшение состояния окружающей природной среды.
В соответствии с принципом разделения функций государственного управления и хозяйственного использования лесов в законодательстве закреплен запрет на осуществление заготовки древесины в порядке рубок главного пользования органами управления лесным хозяйством. Данные органы вправе осуществлять рубки ухода за лесом и санитарные рубки леса. Специально уполномоченным государственным органом в данной сфере является Федеральное агентство лесного хозяйства, находящееся в подчинении Министерства природных ресурсов РФ.
Федеральное агентство лесного хозяйства осуществляет следующие функции в сфере лесопользования:
-государственный учет лесов и ведение государственного лесного кадастра;
-планирование использования и охраны лесов;
-государственная охрана лесов;
-организация восстановления лесов и лесоразведение;
-государственный контроль за состоянием лесов и их охраной.
Территориальные органы Федерального агентства включают в себя органы управления лесным хозяйством в субъектах РФ и лесхозы.
К функциям лесхозов относятся:
-учет лесного фонда в пределах лесного хозяйства;
-предоставление участков лесного фонда в пользование;
-отвод лесосек и выдача лесорубочных билетов;
-воспроизводство и повышение продуктивности лесов;
-контроль за ведением работ лесопользователями;
-пресечение нарушений в сфере лесопользования;
-установление допустимой численности животных и норм их отстрела.
Проведение лесоустроительных работ является обязательным требованием, предъявляемым к организации ведения лесного хозяйства. Ведение лесного хозяйства и лесопользования без проведения лесоустройства запрещается.
В задачи лесоустройства входят: получение достоверной информации о лесных ресурсах, осуществление внутрихозяйственной организации земель лесного фонда, определение научно обоснованных норм пользования ресурсами леса.
По своему правовому значению лесоустроительный проект представляет собой план организации управления лесным хозяйством, на основе которого лесхозы осуществляют предоставление участков лесного фонда в пользование.
Государственный контроль за соблюдением установленного порядка пользования лесами, правил ведения лесного хозяйства, требований воспроизводства лесов и их охраны осуществляется наряду со специально уполномоченными государственными органами также органами исполнительной власти общей компетенции.
Задачей государственного контроля является обеспечение соблюдения всеми гражданами и юридическими лицами установленного порядка пользования лесным фондом, правил отпуска древесины на корню, рубок главного пользования, рубок промежуточного пользования и прочих рубок, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, а также иных требований, установленных законодательством РФ.
Юридические и физические лица, пользующиеся участками лесного фонда или выполняющие работы на территории лесного фонда, обязаны обеспечить государственным инспекторам по контролю за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов необходимые условия для проведения проверок (предоставить средства транспорта и связи, необходимую документацию, доступ к объектам, материалам и др.) и давать письменные объяснения по вопросам, возникшим в ходе осуществления государственного контроля.
Органы, осуществляющие государственный контроль, используют в своей работе данные государственного учета лесного фонда, государственного лесного кадастра, мониторинга лесов, целевых выборочных обследований лесов, статистической отчетности, данные органа государственного контроля в области охраны окружающей природной среды, а также материалы лесоустройства, научно-исследовательских организаций, общественных объединений и другие данные.
Источник